Administração Pública Gerencial: Modelos, PDRAE e Eficiência no Direito Administrativo

A evolução da Administração Pública no Brasil e no mundo reflete a própria transformação do Estado. Do patrimonialismo ao gerencialismo, cada modelo buscou responder às demandas de sua época. No Direito Administrativo moderno, compreender a Administração Pública Gerencial é essencial para entender como o Estado busca conciliar a legalidade com a eficiência, especialmente após a Emenda Constitucional nº 19/1998.

Neste post, explora-se o histórico da reforma do Estado, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), os modelos teóricos (Patrimonialista, Burocrático e Gerencial), o Novo Gerencialismo e as distinções cruciais entre eficiência, eficácia e efetividade.

1. Histórico e o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)

No Brasil, o marco da Administração Gerencial foi o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), lançado em 1995, sob a gestão do Ministro Bresser Pereira no MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado).

O contexto global exigia uma mudança de paradigma devido a diversos fatores integrados ao plano:

Globalização: A abertura de mercados exigiu um Estado mais competitivo e menos protecionista.
Desenvolvimento Tecnológico: A inovação permitiu novos métodos de gestão e controle (governo eletrônico).
Expansão das Funções Econômicas e Sociais: O Estado havia crescido excessivamente (Estado de Bem-Estar Social), tornando-se oneroso e lento.
Necessidade de Reduzir Custos: A crise fiscal do Estado exigia austeridade e melhor uso dos recursos públicos.
Aumentar a Qualidade: O foco mudou do processo (burocracia) para o resultado (serviço ao cidadão).
Eficiência: Inserida como princípio constitucional em 1998.
Cultura Gerencial: Importação de práticas da administração privada para o setor público, adaptadas ao interesse público.

O objetivo não era desmontar o Estado, mas fortalecê-lo, tornando-o mais ágil e focado em suas funções essenciais (regulação, fiscalização, promoção de direitos).

2. Modelos Teóricos da Administração Pública

A doutrina clássica divide a evolução da administração pública em três modelos principais:

2.1. Administração Pública Patrimonialista

Contexto: Estados absolutistas e coloniais.
Característica Principal: Não há distinção clara entre o que é público e o que é privado.
Práticas: Nepotismo, corrupção, uso da máquina pública para benefício pessoal do governante.
Status: Superado juridicamente, mas ainda existem resquícios culturais.

2.2. Administração Pública Burocrática

Contexto: Surgiu no século XIX/XX para combater o patrimonialismo.
Característica Principal: Foco nos processos e no controle preventivo.
Práticas: Hierarquia rígida, formalismo, impessoalidade, profissionalização (concursos), regras explícitas.
Problema: Excesso de formalismo (burocracia disfuncional), lentidão e foco no meio em vez do fim.

2.3. Administração Pública Gerencial (Burocrática-Gerencial)

Contexto: Final do século XX até hoje.
Característica Principal: Foco nos resultados e no cidadão.
Práticas: Descentralização, contratos de gestão, autonomia com responsabilidade, avaliação de desempenho.
Base Legal: Art. 37, CF/88 (Princípio da Eficiência).

3. Tabela Comparativa entre os Modelos

Para facilitar o entendimento, veja as diferenças fundamentais:

Característica	Patrimonialista	Burocrática	Gerencial
Foco	No governante (privado)	No processo (controle)	No resultado (cidadão)
Estrutura	Centralizada e pessoal	Hierárquica e funcional	Descentralizada e flexível
Controle	Inexistente ou pessoal	Preventivo (nos processos)	Por resultados (ex post)
Valores	Lealdade pessoal	Legalidade e impessoalidade	Eficiência e eficácia
Servidor	Indicado por confiança	Carreirista (estável)	Avaliado por desempenho
Relação com Cidadão	Súdito	Contribuinte	Cliente/Cidadão

4. O Novo Gerencialismo e a Evolução do Cidadão

O gerencialismo não é um conceito único. Ele evoluiu em diferentes vertentes, conhecidas como Novo Gerencialismo:

Gerencialismo Puro: Foca estritamente na eficiência econômica e na gestão privada dentro do Estado. O objetivo é "fazer mais com menos".
Consumerismo: Vê o cidadão como cliente. O foco é a satisfação do usuário do serviço público, similar ao mercado consumidor.
Orientação para o Serviço Público (PSO - Public Service Orientation): Vai além do cliente. Reconhece o cidadão como titular de direitos públicos. O serviço não é uma mercadoria, mas uma garantia constitucional.
Evolução do Conceito de Cidadão:
- Súdito: Obedece ao Estado (Patrimonialismo).
- Contribuinte: Financia o Estado (Burocracia).
- Cliente: Consome o serviço (Consumerismo).
- Cidadão: Participa e exige direitos (PSO/Gerencialismo Moderno).

5. Principais Resultados do Novo Gerencialismo

A aplicação desses conceitos no Brasil gerou mudanças estruturais significativas:

Criação de Agências Reguladoras e Executivas: Autonomia de gestão para focar em resultados específicos.
Organizações Sociais (OS) e OSCIPs: Parcerias com o terceiro setor para atividades não exclusivas de Estado.
Contratos de Gestão: Acordos de metas entre gestores públicos e o Estado.
Governo Eletrônico: Digitalização de serviços para reduzir custos e aumentar o acesso.
Avaliação de Desempenho: Implementação de metas e indicadores de produtividade.

6. Gestão Pública: Eficiente, Eficaz e Efetiva

No Direito Administrativo, esses três termos não são sinônimos. Entender a diferença é crucial para avaliar políticas públicas:

Eficiência:
- Foco: No meio (uso dos recursos).
- Definição: Fazer mais com menos. Maximizar resultados com o mínimo de recursos possíveis (custo-benefício).
- Exemplo: Realizar uma obra pública dentro do prazo e abaixo do orçamento estimado.
Eficácia:
- Foco: No fim (atingir a meta).
- Definição: Capacidade de concretizar o objetivo planejado, independentemente do custo.
- Exemplo: A obra foi entregue e está funcionando, mesmo que tenha custado mais do que o previsto.
Efetividade:
- Foco: No impacto social.
- Definição: Capacidade de gerar transformação real na sociedade. É o grau de atendimento do interesse público.
- Exemplo: A obra (um hospital) não apenas foi entregue (eficácia) e barata (eficiência), mas realmente reduziu a mortalidade na região (efetividade).

Resumo: A gestão pública ideal busca ser eficiente (econômica), eficaz (atinge metas) e efetiva (transforma a realidade).

Conclusão

A Administração Pública Gerencial representa um avanço necessário para modernizar o Estado brasileiro. Ao incorporar conceitos de eficiência, foco no cidadão e gestão por resultados, sem abandonar os princípios da legalidade e impessoalidade, o Direito Administrativo evolui para garantir um serviço público de qualidade.

Para o operador do direito, compreender esses modelos e distinções (como eficiência vs. efetividade) é fundamental para atuar em controle externo, consultoria jurídica ou gestão pública. O desafio contemporâneo é equilibrar a flexibilidade gerencial com a rigidez necessária para proteger o patrimônio público e os direitos fundamentais.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.
BRASIL. Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998. Dá nova redação ao caput do art. 37 da Constituição Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 1998.
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 34. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle. Brasília: MARE, 1998.
MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administração: da revolução urbana à revolução digital. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público. Brasília: MH Comunicação, 1995.